戴肇洋/台灣省商業會顧問
國內社會各界矚目的「核三延役」之公投,雖投票結果並未能跨越法定四分之一門檻,但從同意延役高達四分之三的比率加以觀察,似乎顯示社會認為現行電力政策,包括:供應配比、公司治理等層面迫切需要進行調整,始能有效協助台電公司解決財務危機。
「非核家園」導致財務結構扭曲
先從供應配比來說,在「非核家園」願景的政治語彙暈染之下,放棄基載電力穩定、成本低廉、無碳零污潔淨及供應安全的核電,卻又選擇高價躉購離岸風電與太陽光電之併網,造成台電公司平均購電成本超過售電價格。亦即自從推動「非核家園」政策之後,售電價格並未隨著實際成本進行調整,導致台電公司財務結構受到嚴重扭曲呈現持續虧損現象。
也就是說,核電先後退場除役,讓台電公司既有相對較為穩定、低廉的基載支柱垮掉,是財務「由盈轉虧」的關鍵之一。依據台電公司資料統計顯示,2017年財務盈餘463億元,隨著電力政策轉型,雖此一期間政府透過補貼,但仍然無法填補逐年虧損缺口,迄今累計虧損超過4,200億元。由此說明,過去以來台電公司財務陷入虧損癥結,並非營運效率不彰,而是電力政策長期扭曲。
再就公司治理而言,由於受到電力政策偏誤,造成售電價格、補貼、財務與產業結構之間產生「面狀侵蝕」連鎖效應,除了在內部榨乾公共財政、扭曲投資誘因之外,在外部則是削弱國家競爭韌性和社會正義發展。也就是說,造成台電公司財務虧損困境,並非僅是供應配比錯誤,而是包括公司治理失靈。
政策干預造成售電價差惡化
亦即在政治壓力下,如果政府持續採取補貼作法處理台電公司虧損問題,在無法健全財務結構的同時,恐將波及公共部門信譽。很顯然地,公司治理所涉及的議題,並非屬於單一部會或跨部會電價審議委員會,而是將延伸至國家競爭韌性與社會正義發展。
不過,最為背離市場運作的政策莫過於,面對核電先後退場除役之下,隨著燃料價格上漲、再生能源占比上升,讓電力的成本結構更為複雜與昂貴,卻又在政治壓力下,採取政策干預凍漲電價及限制再生能源價格,造成售電「價差」更加惡化。此一價差所造成的財務缺口,直接內化為累積虧損之根源,卻又因為政府難以正常編列預算補貼,導致台電公司財務加速破產危機。
無庸置疑,台電公司在電力政策扭曲下採取「虧損供電」運作模式,卻又讓高耗能部門為最大受益者,例如近年以來被譽為「護國神山」的晶片產業,是其中典型的實例。雖表面上,擴張晶片產能可以促進經濟成長與增加稅收,但實質上,其外部成本被掩飾於公營事業的損益與國庫之負擔,在無形中削弱利用價格作為公平分配的訊號,以及促進技術升級誘因之功能。
矯正電力政策缺陷刻不容緩
很顯然地,核三延役公投未能跨越門檻,其實為錯誤的電力政策提供轉型的平台,以及為務實的能源科學保留創新之空間。亦即電力政策並非政治表態或民粹操作,而是建立在包括:合理的供應配比、公平的售電價格、嚴格的財務紀律與良好的社會溝通上進行結構改革,若不能藉此矯正電力政策結構缺陷,則將會在長期累積下衍生財務黑洞、產業錯位與社會分配扭曲。
因此,隨著核三延役公投結束,在促進電力發展朝向減碳淨零目標的前提之下,我們期待政府藉此機會,將長期以來在電力政策上所採取的財務性補貼,轉型為落實結構性改革。唯有如此,始能讓已經呈現營運危機的台電公司財務從赤字泥沼中脫困。
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