李其澤/國立彰化師範大學公共事務與公民教育學系副教授
立法院修憲委員會十月七日舉行第四場公聽會，討論修憲門檻。民進黨立委鍾佳濱、伍麗華等人提案，主張把選舉人直接複決改為選舉人團複決；民眾黨立委劉書彬則提出討論「中華民國第二共和憲法」，強調國家延續與制度更新，並援引法國一九五八年的制憲經驗。兩個構想都在回應同一個困境：當修憲幾乎無法完成，民主如何調整自己？
門檻問題確實值得檢討，但改革須讓人民清楚知道，自己正在授權誰、授權做什麼，以及最後能否否決。第二共和必須說明新舊憲政秩序如何銜接；選舉人團則須證明，減少投票障礙，不會同時削弱人民對修憲的控制。
國會一致通過不等於社會已有共識
二○二二年三月二十五日，十八歲公民權修憲案獲立法院出席的一○九位委員全數支持。十一月二十六日進行公民複決，同意票五六四萬七一○二張、不同意票五○一萬六四二七張。同意票占有效票百分之五十二點九六，卻只占全體選舉人百分之二十九點三五，距離九六一萬九六九七票的通過門檻，還差近四百萬票。
現制以全體選舉人為分母，未投票與投反對票對通過門檻產生相同效果。然而，未投票可能出於冷漠，也可能因工作、就學或交通限制而難以返鄉。十八、十九歲青年在那次複決中，更無權參與決定自己的參政資格。討論現制是否過度偏向維持現狀，不應迴避。
但同一組數字也說明，國會共識不能直接換算成社會共識。反對票占有效票百分之四十七點○四，不能全被解釋成門檻問題。降低門檻可以減少制度障礙，卻無法替代說服選民。政治人物仍須向反對者解釋改革的理由與影響，建立超越政黨動員的支持。
二○○五年任務型國民大會選舉的投票率只有百分之二十三點三六，其後卻通過了今日如此嚴格的公民複決門檻。這個反差值得檢討，但低投票率並不自動使當年的修憲失去效力。批評門檻過高，與否定既有憲法效力，仍是不同層次的主張。
第二共和須說明新舊秩序如何銜接
第二共和並非新概念。早在二○○七年，陳明通等學者就提出同名憲法草案，保留中華民國名稱，重新安排總統、國會與行政權的關係。今日重啟討論，應先辨明究竟是沿用當年的制度設計，還是只借用名稱，提出另一套改革。
那份草案已含有第一六七條處理公民複決後的公布施行，接續條文則安排現任總統、行政院長與立委如何過渡等規定。將近20年後，這些規定值得重新檢視。不過，新制度規範在寫好生效條件，與如何依現行憲法取得變更制度的權限，仍須分別妥善說明。今日的倡議者應把兩者之間的程序銜接交代清楚。
而國家延續，說明的是國家主體的同一；新憲法如何取得效力，仍須另行論證。保留國號，不會使整套制度轉換自動合法；名稱改成第二共和，也不能使原有程序自然退場。改革者應提出清楚的路徑，讓人民分辨這是現行秩序內的全面修憲，還是訴諸原始制憲權建立新秩序。
程序改革需要授權也需要界限
現行增修條文第十二條要求，修憲須由立委四分之一提議、四分之三出席、出席者四分之三同意，公告半年後，再由自由地區選舉人複決，有效同意票超過選舉人總額半數。要循現行秩序降低門檻，仍須先完成這套程序。
這不表示任何制憲研究都要先修憲。成立諮詢組織、舉辦公民審議或研擬草案，可以先行；但要讓某個新機關取得變更憲法的權力，或改用另一套程序使新憲生效，就需要憲法層級的依據。普通法律不會因冠上「憲法性」三字，就取得等同於憲法的效力。
程序困難，不表示法律上不得改革。朝野能否取得第十二條要求的支持，是政治上的考驗；改革方案是否符合程序與基本原則，則是法律上的要求。即使取得足夠票數，也不能忽略自由民主憲政秩序對修憲內容的限制。
若選擇訴諸現行憲法之外的制憲權，則更須交代授權來源、代表如何產生、少數權利如何保障，以及爭議由誰裁判。「民主、和平」是必要的政治承諾，卻還不是可供執行與檢驗的法律程序。
選舉人團的爭點是人民能否控制授權
鍾佳濱等人的提案本身就是修憲案，仍須先依現行門檻取得人民同意。依目前報導的條文，提案保留選舉人團總額過半同意的複決門檻，並將成立、組成與運作規則交由法律規定。這條路徑的爭議，主要在於授權範圍與制度保障。
真正的疑慮在於，人民是否在看不清制度的情況下，先交出了最後決定權。選舉人團由誰選出、席次如何分配、任期多長、能否兼任立委、是否受特定修憲立場拘束，都會決定它代表誰。即使表決門檻寫在憲法，只要多數政黨能透過法律改變代表組成，仍可能左右複決結果。
因此，涉及民主代表性的核心規則，應在修憲案中充分交代，不能只承諾日後立法補齊。學者林佳和提醒避免選舉人團成為濃縮的國會，張其祿則指出直接民主可能減損，問題都指向同一處：新的複決機關，是否只是把既有政黨席次再表決一次？
代議制度不必然缺乏民主正當性，人民也不是只能親自表決每個細節。但將既有直接複決權改交代表行使，是權力配置的改變，不能只當作提高投票效率的技術修正。若朝野只是希望降低同意票門檻，就應先說明，為何調整直接複決的計算方式還不夠。
法國值得借鏡的是有條件的授權
一九五八年法國六月三日的憲法性法律，先對第四共和憲法第九十條的修憲程序作出特別安排，再授權政府起草新憲。授權附有普選、權力分立、政府對國會負責及司法獨立等原則，並要求徵詢憲法諮詢委員會與國務院的意見，最後交由人民公投。其中，諮詢委員會的國會代表須占至少三分之二，國務院則提供法律諮詢意見。
第五共和憲法隨後在九月二十八日公投通過、十月四日公布，是整套安排的最後階段。這個經驗的重點，在於授權時即提出實質與程序條件，政府也不能單憑起草權使新憲自行生效。
法國的程序與政治條件，不需也不能直接移植到台灣。當時法國國會可以依其憲法安排先改變修憲程序，台灣則須處理第十二條的人民複決要求。援引第五共和，不能省略兩套制度之間最重要的差異，更不能把當年法國緊急政治情勢當作台灣今日授權不足的替代品。
門檻要整體比較 改革也要分清層次
比較修憲制度：日本要求兩院各有全體議員三分之二以上同意提出修憲，再由人民投票以多數贊成批准。韓國同樣要求國會三分之二以上同意，並規定須有過半合格選民投票、投票者過半贊成。兩國都不能只抽取最後一關的多數決，忽略前面的國會門檻。
義大利則要求兩院分別作兩次表決，間隔至少三個月，第二次須獲全體議員過半支持；若兩院均達三分之二，就不舉行公投。未符合這項免公投條件時，還須由法定人數的議員、選民或區域議會在期限內提出要求，才交公投，以有效票過半決定，不設投票率門檻。
台灣一般公投的現行標準，是有效同意票多於不同意票，且達投票權人總額四分之一以上。這是二○一七年立法院修法、次年一月公布後採用的制度，不能直接當成修憲複決的現行門檻，也不宜未經論證就照搬。
單純多數決、最低投票率、最低同意票，各自處理不同問題。投票率門檻可能鼓勵反對者不投票；最低同意票可以確保支持基礎，但設得過高仍會造成僵局。改革應把國會同意比例、公告與審議期間、人民複決方式一起比較，說明如何兼顧穩定與更新。
修憲複決的投票年齡，也值得與一般公投一併檢討，但必須處理憲法上的依據。程序改革與體制改革可以分階段推動，讓人民先就民主如何更新形成共識，再決定權力如何重分配，避免一張選票承載太多互不相同的爭議。
過渡條款必須防止現任者自我授權
至於總統與閣揆如何分工、國會如何監督、考試與監察權如何調整，都應提出權責與過渡安排。彼此依存的制度必須整體設計，可分離的議題則應考慮分別表決，避免人民支持一項改革，卻被迫連帶接受另一項。
台灣已有明確教訓。一九九九年第五次修憲涉及國民大會代表自行延任，以及延長立委任期。二○○○年釋字第四九九號解釋指出，修憲程序存在重大明顯瑕疵，相關內容也違反國民主權等基本原則，宣告該次修正的增修條文失效。修憲權有其界限，不能只靠表決多數解除。
因此，新制度何時生效、是否適用現任者、任期如何計算，都應在人民同意前完整公開。不能先以制度更新取得授權，再讓掌權者決定自己是否延任或增加權力。這項要求，應同樣適用於第二共和、選舉人團，以及任何形式的憲政改革。
修憲門檻不該高到使民主失去更新能力；但修改的程序，也應由人民清楚授權。第二共和與選舉人團都可以討論，評斷標準是人民能否理解、參與並拒絕，以及改革之後，權利是否更有保障、權力是否更受約束。
