柳金財/佛光大學公共行政與國際事務學系副教授
近期有關《公民投票法》修法討論中，中選會主委游盈隆曾提到「公投綁大選已成必然趨勢」，被民進黨立委質疑未審先判；同時宣稱九合一選舉已是高度複雜的選務，若公投與大選同日舉行，「一個恰恰好、兩個有點多、三個受不了」，建議立法時應兼顧選務承載能量。部分民進黨立委則批評，中選會應維持行政中立，不宜對公投數量或修法方向公開表態，認為其言論可能影響國會立法與社會觀感；甚至直言批判，幾近人身攻擊，稱其為有史以來最差勁的主委。
目前立法院藍白席次過半，若要審議公投綁大選，通過應無問題。然而，若藍白在野黨推動多達五項公投案，勢將造成選務壓力，包括國民黨提出鞭刑、反廢死及重啟核電等公投案，民眾黨則提出不在籍投票、交通罰鍰全數用於改善道路交通安全環境等公投案。回顧2018年公投綁大選，曾造成選務沉重負擔、開票情況混亂，甚至出現「邊投票、邊開票」的情況，顯然游主委的提醒應視為善意建議。
自2003年《公民投票法》制定以來，國民黨與民進黨對「公投綁大選」的立場呈現明顯角色互換，反映出台灣政黨競爭、執政地位與政治利益的變化。基本上，理想制度設計應兼顧民主參與、投票便利、行政可行與選務品質，建立明確的公投成案門檻及同日投票規範，並依公投數量與選務負荷彈性安排，以兼顧公民權利與投票秩序。
一、藍綠政黨對公投綁或脫大選立場反轉
2003年至2016年間，民進黨主張公投應與總統或地方選舉同日舉行，認為公投是人民直接行使主權的重要制度，若單獨舉辦，不僅投票率偏低，也易因門檻限制而失去制度功能。當時民進黨強調，「公投綁大選」可提高公民參與、節省行政成本、深化直接民主，並批評《公民投票法》設定高門檻是限制人民權利的「鳥籠公投」。
相對而言，國民黨在執政時期則傾向反對公投綁大選，主張選舉與公投性質不同，若同步舉行，容易受到政黨競選操作影響，使政策議題失焦，甚至造成社會對立與選務混亂，因此主張兩者宜適度區隔。然而，2018年九合一選舉首次大規模實施公投綁大選，因十項公投案與地方選舉同步進行，造成投票與開票時間延長，引發選務爭議。
其後，民進黨執政時主張修法，使公投改於固定年度單獨舉行，理由是讓公投回歸政策討論，避免淪為政黨動員工具，也可降低選務負擔及行政混亂。國民黨則轉而支持恢復公投綁大選，認為分開投票將降低投票率、削弱人民直接民主權利，不利重大公共政策由全民共同決定。
截至2026年，國民黨持續主張恢復公投綁大選，強調提高投票率、降低行政成本及落實人民主權；民進黨則維持公投與選舉脫鉤立場，認為應讓公投回歸理性政策辯論，避免選舉效應干擾公共議題。
二、無論公投綁或脫大選，皆是雙面刃
國、民兩黨立場的演變，不僅反映對直接民主制度功能的不同理解，也顯示其主張與執政角色、選舉策略及政治利益具有密切關聯。
首先，公投綁大選可降低行政成本。據中選會先前估算，全國性的總統及立委選舉，選務成本約20億元；地方九合一選舉約20億至22億元，主要成本為投票所設置及維安人力。若公投案與選舉合併辦理，經費將依附於原有選舉成本，不致增加太多支出；反之，全國性公投若單獨辦理，約需7億餘元。公投法亦規定，半年內若有選舉，應合併舉辦，以節省行政成本。
其次，公投綁大選所造成的亂象，本質上屬於技術性問題，而非制度設計本身的缺失。2018年九合一選舉合併十項公投，由於投開票所工作人力及經驗不足、圈票處設置有限、公投票數量過多，以及投票流程耗時，導致排隊時間過長，甚至出現「邊投票、邊開票」的情形，引發社會爭議。
事實上，問題核心在於選務規劃與資源配置不足，而非公投與大選是否同日舉行。若能增設圈票處、增加選務人員、加強培訓、優化投票流程及提升資訊管理能力，即可有效降低類似亂象，兼顧人民投票便利性與直接民主參與。
再者，公投綁大選有利於政黨動員及提升選民參與。2018年地方選舉綁定十項公投議案，蔡英文政府本身並未提出任何公投案，國民黨則藉由倡議多項公投議案強化政策話語權，公投議題亦提供國民黨群眾動員基礎。修法後首次公投為2021年，已脫離總統與立委選舉，對民進黨選情影響相對較低。公投曾是民進黨在反對黨時期爭取選民支持的重要政策工具，但到了九合一選舉，公投反而成為國民黨的重要政治動員利器。
最後，地方選舉綁定中央層級政策，容易分散選民投票取向。涉及全國性中央政策的公投議題，若與地方選舉同步舉辦，候選人的地方治理政見與中央政策辯論難以產生直接關聯，也容易使中央政策議題充斥地方選舉。例如同性婚姻涉及專法制定或民法修正；以臺灣名義參與東京奧運公投，也非一般地方治理事務所能涵蓋，反而模糊地方治理焦點。
三、跳脫公投綁或脫大選迷思，理性思考制度設計
從國際經驗來看，許多成熟民主國家都曾採取公投與選舉同日舉行的方式。例如，美國部分州（如加州、科羅拉多州等）經常於總統或期中選舉時同步辦理地方公投、修憲案及政策公投，其目的在於提高投票率、節省行政成本，並使公共政策獲得較高民主正當性。
至於瑞士則是世界上直接民主最發達的國家，雖然公投多採固定日期舉行，不一定與國會選舉同步，但若時間重疊，也會同日投票，以提升行政效率。義大利、愛爾蘭及部分歐洲國家，也曾在國會選舉或地方選舉期間同步辦理修憲公投，以降低政府行政成本並提高民眾參與率。
然而，也有不少國家選擇將公投與選舉分開舉辦。例如英國2016年脫歐公投、法國歷次重要憲政公投，以及部分亞洲民主國家，皆傾向獨立舉辦，以避免政黨競選效應干擾公投議題本身，使人民能就政策內容作出較理性的判斷。
綜上所述，公民投票是否與選舉同日舉行，並無一致模式，大致可分為三類：第一，公投綁大選，如美國多數州、瑞士部分全國及地方公投、義大利部分公投，常配合總統、國會或地方選舉舉行，以提高投票率並節省行政成本；第二，公投與選舉分離，如法國、愛爾蘭、紐西蘭部分重大憲政或政策公投，政府可另訂投票日，以利聚焦議題、降低選舉效應；第三，混合模式，如英國、澳洲及部分加拿大地方政府，依公投性質、政治考量及法律規定，選擇與選舉同日或分開辦理。換言之，第三種模式具有較高彈性，並非執著於兩端。
各國制度主要著眼於民主品質、行政效率及政治環境，並沒有放諸四海皆準的最佳模式。國際制度設計並無絕對優劣，而是在「提高投票率」與「降低政黨動員干擾」兩項價值之間取得平衡。
回顧公投綁大選制度的形成，其設計最初即源自民進黨的倡議，背後具有政治考量與政黨利益的理性算計。然而，當民進黨處於反對黨地位時，公投綁大選可提供其政治動員、政策辯論與宣傳機會，因此極力倡議；但當民進黨成為執政黨後，認為公投綁大選可能衝擊執政優勢，遂透過修法將公投與大選脫鉤，以降低公投對選情的影響。
昨是今非，充分反映政黨立場往往隨執政角色與政治利益而轉變。若制度設計始終以政黨利益為依歸，而非以國家長遠發展、民主品質提升及人民參政權保障為核心，恐難建立一套穩定、可長可久且具高度社會信賴的公民投票制度。真正值得追求的，應是跳脫藍綠對立與政黨算計，以民主治理、行政效能及公民權益為共同價值，建構符合臺灣民主發展需求的制度設計。
