蔡鎤銘（淡江大學財務金融學系兼任教授）
2025年12月4日，川普（Donald Trump）政府正式公佈了新版的《國家安全戰略》（National Security Strategy）。這份戰略文件不僅是軍事與外交的指導方針，更涵蓋了經濟、科學技術以及移民問題，是美國未來國家運作的總體藍圖。對於世界各國而言，這是理解美國未來政策走向的關鍵文本，尤其是對於長期與美國保持緊密科研交流的國家。本文將深入探討這份新戰略如何影響美國引進外國人才的政策，特別是對中國大陸科研人才發展的潛在衝擊，以及這股力量如何重塑全球科研人才的流動版圖。
國家安全戰略的轉向與「美國優先」的極致化
國家安全戰略是國家意志的集中體現，顯示了一個國家在特定時期的價值觀與優先順序。回顧2017年川普政府的第一個任期，其戰略便已明確將中國大陸與俄羅斯列為戰略競爭對手，並展現出鮮明的個人政治色彩。而在2025年公佈的新戰略中，這種「美國優先」的傾向不僅未見收斂，反而更加全面且深化。新戰略列出了多項基本原則，其中與外國人才政策最為相關的，莫過於「重視勞工」與「能力與實力」這兩項核心概念。
所謂「重視勞工」，在新戰略的語境下，指的並非廣義的勞動力，而是特指「美國本土勞工」。這一原則雖然沒有直接否定外國人才的價值，但其核心思想在於確保經濟成長的果實能優先回饋給美國勞工。這意味著，凡是可能排擠本土就業或影響本土勞工權益的外國人才引進，都將面臨更嚴格的檢視與抑制。這種思想的轉變，為美國未來的人才政策定下了緊縮的基調。
另一方面，「能力與實力」原則進一步強化了這種排他性。新戰略顯示，美國的繁榮是建立在美國人民的能力之上，而過去全球化背景下對勞動市場的開放，被認為在結果上損害了美國勞工的地位。這種觀點將「引進外國人才」與「維護本土利益」對立起來，顯示出美國政府在「唯才適用」的口號下，對外國人才抱持著前所未有的戒心與防範意識。
開放與限制的拉鋸：人才政策的歷史轉折
長期以來，美國社會對於外國人才的引進存在著兩種截然不同的觀點。一派認為移民與外國科研人員是推動美國經濟與科技發展的重要引擎；另一派則擔憂這會導致技術外流、威脅國家安全並搶走本土工作機會。過去的歷任政府，包括布希（George W. Bush）與歐巴馬（Barack Obama）政府，多傾向於前者，通過延長理工科系（STEM）留學生的選擇性實習訓練（OPT）期限至29個月甚至36個月等措施，積極吸引全球頂尖人才，以維持美國的國際競爭力。
然而，新版國家安全戰略顯示，這種開放的傳統正面臨根本性的翻轉。新戰略暗示將從思想層面重新審視人才引進的必要性，過去被視為增強國力的外國人才，如今可能被重新定義為潛在的風險來源。這種政策思維的轉變，不僅僅是行政命令的調整，更是國家發展路徑的重大修正。當「防弊」的優先級高於「興利」，過去數十年來支撐美國科研霸權的開放體系將面臨嚴峻挑戰。
在此背景下，中國大陸作為美國最大的留學生與科研人才來源國之一，首當其衝受到影響。過去依賴美國開放環境進行人才培養的模式，正面臨著不得不調整的壓力。美國政策的轉向，迫使大陸重新思考其科研人才的全球佈局，以及如何應對可能出現的人才回流或流向第三國的新趨勢。
從嚴審查到預防性嚇阻：留學環境的具體惡化
隨著川普於2025年1月開啟第二任期，美國的移民與留學政策進入了一個新的緊縮階段。與第一任期主要聚焦於打擊非法移民不同，新政府的措施開始更直接地針對合法入境的留學生與科研人員。從擴大入境限制國家名單至75國，到加強對簽證申請者的背景審查，一系列行政手段正在構築起一道道無形的牆。
針對留學生的管控措施顯得尤為具體且嚴苛。例如，要求申請學生簽證時必須申報詳細的學業意圖、加強對社群媒體資訊的審查，甚至出現了限制學生簽證年限（如縮短為4年）的提案。此外，對於被認為與中國大陸官方機構有關聯的人員，其簽證面臨被取消的風險。這些措施不僅增加了留學的時間與金錢成本，更在心理層面上製造了巨大的不確定性。
與此同時，美國內部的科研環境也出現了不利於外國人才的變化。包括對國立衛生研究院（NIH）與國立科學基金會（NSF）等科研機構的經費削減，以及延續至今的各項審查措施所帶來的寒蟬效應，都使得美國作為全球科研中心的吸引力有所下降。這種「不歡迎」的氛圍，本身就是一種強力的嚇阻，促使許多優秀的大陸科研人才在做出生涯規劃時，進行預防性的選擇，轉而尋求其他更為友善的發展環境。
全球人才爭奪戰：大陸的機遇與挑戰
美國政策的緊縮，在客觀上為其他國家的人才競爭提供了機遇。面對美國築起的壁壘，全球科研人才的流動方向正在發生微妙的變化。中國大陸也敏銳地捕捉到了這一趨勢，並採取了相應的對策。例如，大陸在2025年推出了新的K字簽證制度，旨在為高層次人才提供更便利的入境與居留條件，這被視為在全球人才爭奪戰中的積極回擊。
當美國選擇關閉大門，人才自然會流向那些願意敞開懷抱的地方。這不僅可能加速中國大陸本土科研力量的成長，也可能促使歐洲、日本等其他科研強國從中受益。對於大陸而言，這既是挑戰也是機遇：一方面需要應對與美國交流受阻帶來的技術脫鉤風險，另一方面則可藉此機會優化自身的人才引進機制，吸引那些因美國政策轉向而猶豫不決的國際頂尖大腦。
總結而言，美國新版國家安全戰略的公佈，標誌著其外國人才政策進入了一個以「防範」與「本土優先」為主軸的新時期。這份文件不僅是川普政府施政理念的延續，更是對過去數十年全球化人才流動模式的一次深刻反思與調整。對於中國大陸的科研人才發展而言，這意味著依賴單一美國路徑的時代已經結束，多元化的國際合作與自主人才培養將成為未來的必然選擇。隨著各項具體限制措施的逐步落地，我們將見證全球科研版圖的重組，而這場關於智慧與創新的博弈，才正要進入最關鍵的篇章。
