印度與巴基斯坦在一連四天的跨境軍事衝突後,情勢戲劇性反轉。美國總統川普(Donald Trump)10日透過社群媒體宣布,印度與巴基斯坦已同意「全面且立即停火」。在此之前,印巴關係已急遽惡化,外界憂心衝突恐全面爆發。有專家指出,正是美國斡旋人員、秘密外交管道與區域力量等在幕後發揮關鍵作用,使這兩個擁核對手得以自懸崖邊緣拉回。
然而,停火協議公布數小時後,雙方即再度互控違反協議,顯示停火局勢仍相當脆弱。印度指控巴基斯坦「一再違約」,而巴基斯坦則強調自己仍致力遵守停火,其部隊「展現責任與克制」。
上月印度控制的喀什米爾地區發生激進分子攻擊事件,造成26名觀光客死亡。印度隨即對巴基斯坦與其控制的喀什米爾地區展開空襲,導致數日的空中衝突與砲戰,至10日上午更發展為雙方互控發射飛彈攻擊對方空軍基地。彼此言詞愈加激烈,雙方均聲稱重創對方並成功阻止攻擊。
英國廣播公司BBC報導,美國布魯金斯研究所(Brookings Institution)高級研究員馬丹(Tanvi Madan)表示,美國國務卿盧比奧(Marco Rubio)9日致電巴基斯坦參謀總長穆尼爾(Asim Munir),「可能是轉折點」。她說:「目前仍有許多細節不明,但過去3天內至少有3個國家積極促成降溫,當然包括美國,另還有英國與沙烏地阿拉伯。」巴基斯坦外交部長達爾(Ishaq Dar)向當地媒體表示,有多達36個國家參與斡旋,包括土耳其、沙烏地阿拉伯與美國。
馬丹指出:「一個值得思考的問題是,如果美方通話能更早進行,譬如在印度首次空襲之後,當時巴基斯坦已聲稱擊落印軍戰機,情勢仍有轉圜餘地,是否就能避免衝突進一步升高?」
事實上,美國斡旋印巴衝突早有前例。前國務卿龐皮歐(Mike Pompeo)曾在回憶錄中提到,2019年對峙期間,他被叫醒與一位未具名的「印度對口官員」通話,該官員擔心巴基斯坦已準備動用核武。不過,印度駐巴基斯坦前高級專員比薩里亞(Ajay Bisaria)後來撰文指出,龐皮歐誇大了核戰風險與美國的斡旋作用。
然而,多位外交官認為,美國在這次危機中扮演的重要角色,無庸置疑。比薩里亞指出:「美國是最主要的外部參與者。上回龐皮歐自稱阻止了核戰,或許有所誇張,但這回美方確實可能是主導外交的關鍵角色,甚至幫助德里在伊斯蘭馬巴德放大聲量。」
然而危機初期,美國態度頗為消極。副總統范斯(JD Vance)8日受訪時甚至說,美方不會介入這場「根本與我們無關」的戰爭。范斯當時說:「我們無法控制這些國家。從根本上說,印度與巴基斯坦各有怨氣……美國不能命令印度人放下武器,也不能叫巴基斯坦人放下武器。我們將持續透過外交管道推動解決。」
川普本周稍早也說:「我很了解印度與巴基斯坦的領袖,我希望他們能解決問題……我希望他們能停火,而且最好現在就停。」
駐拉合爾的國防分析師海德爾(Ejaz Haider)則指出,美方角色與過去相似,但這次唯一不同在於初期採取觀望姿態。他指出:「美國這次延續以往模式,但有一個關鍵不同,他們起初袖手旁觀,直到情勢發展到一定程度才介入調停。」
巴基斯坦專家指出,隨著情勢升高,巴基斯坦一方面軍事報復,另一方面宣布召開國家指揮局(National Command Authority,NCA)緊急會議,明確釋出核威懾訊號。NCA負責巴基斯坦核武計劃和戰略資產的指揮、控制和作戰決策,是由民事和軍事官員組成的最高機構。就在這段時間,美國國務卿盧比奧正式出面。
卡內基國際和平基金會(Carnegie Endowment for International Peace)高級研究員泰利斯(Ashley J. Tellis)說:「美國不可或缺。若非盧比奧的努力,這場停火不會發生。」
華府與新德里日益緊密的關係,也助長美方影響力。印度總理納倫德拉・莫迪(Narendra Modi)與川普之間的溝通良好,加上美國在區域的戰略與經濟利益,使美方得以對這兩個擁核對手施加外交壓力,促使局勢降溫。
印度外交人士認為,這次和平促成有三條主軸,與2019年2019年巴拉科特空襲(Balakot airstrike)危機後相似:美英兩國施壓、沙烏地阿拉伯斡旋(該國副外長訪問兩首都)、印巴雙邊國安顧問的直接聯繫。雖然初期美方採取旁觀態度,但最終仍扮演南亞核對手之間「不可取代調解者」。
無論是美方官員誇大其詞,還是新德里與伊斯蘭馬巴德低調以對,專家普遍認為美國在危機處理中仍扮演關鍵而複雜的角色。
不過,在11日宣布停火並隨即爆發互控違約後,外界對停火前景仍抱持疑慮。有印度媒體報導,協議實際上是由兩國高層軍官促成,而非美方居中協調。
外交分析師庫格曼(Michael Kugelman)指出:「這場停火註定是脆弱的,它是在極度緊張氣氛中迅速促成。印度對協議的解讀似乎與美國及巴基斯坦有所不同。」並補充說:「此外,由於倉促成局,協議可能缺乏在此種危機情勢下必要的保障與承諾。」