柳金財／佛光大學公共行政與國際事務學系副教授
2026年11月6日，台灣外交部宣布關閉駐巴布亞紐幾內亞代表處，撤回所有派駐人員，並終止技術、醫療及人才培育等合作計畫。隨即美國國務院表達關切之意，認為此事反映中共對台灣及其國際夥伴施加政治壓力。這起事件不僅涉及台灣與巴紐的雙邊關係，更凸顯自2016年民進黨重新執政以來，中共持續限縮台灣國際空間的外交競爭，從減少邦交國到降低實質關係。
值得探究的是，中共外交壓制究竟取得哪些實際成果？其成效呢？蔡英文與賴清德政府面臨的外交壓力形式有何不同？美國支持台灣的外交政策又存在何種作用及侷限？同時，中共採取壓制台灣國際空間是否產生雙面刃效應？形成壓制及反制惡性循環呢？
一、巴紐外交關係的歷史轉折：從短暫建交到實質關係中斷
巴紐並非於2026年與台灣斷交。1976年10月12日，巴紐與中共建立外交關係。1999年7月5日，巴紐總理史凱特政府曾與台灣簽署建交公報，但新任總理莫勞塔於7月21日宣布，前政府未依合法程序處理建交事宜，因而認定協議無效。雙方正式外交關係僅維持約兩週，隨後巴紐繼續承認中共。準確而言，2026年巴紐事件並非台紐再次斷交，而是雙方長期非正式外交的實質關係，遭到重大挫折。
儘管缺乏正式邦交，台灣自1990年起即在巴紐設立商務代表團，雙方在能源、農業、漁業、醫療及技術合作等領域建立實質關係。2015年巴紐更在台灣設立商務代表處，顯示雙方曾有相當密切的合作。然2018年巴紐要求台灣駐處更名，2023年又關閉其駐台商務代表處，直到2026年7月15日宣布關閉台灣駐處，11月要求台灣人員離境，雙邊關係遂由降格走向實質中斷。
巴紐政府以遵守「一個中國政策」作為理由，台灣外交部則指控中共運用政治及經濟影響力干預巴紐決策。從中共在南太平洋持續擴張外交與經濟影響力，以及巴紐既往要求台灣駐處更名的經驗觀察，顯然中共因素具有一定程度相當解釋力。
二、蔡英文政府時期：從外交休兵轉向全面競爭
2008年至2016年馬英九政府時期，兩岸在九二共識基礎上維持一定程度的外交休兵，邦交國爭奪相對緩和，仍維持22個邦交國。2016年蔡英文政府上任後，中共不再延續原有默契，重新透過經濟援助、基礎建設投資及政治協商，爭取台灣邦交國轉向承認中共。此一轉變既涉及中共對民進黨政府兩岸政策的疑慮，也反映中共國際經濟影響力上升後，運用外交資源的能力有所增強。
蔡英文於2016年5月就任時，台灣擁有22個邦交國，至2024年5月卸任時僅剩12國，八年間減少10國，包括聖多美普林西比、巴拿馬、多明尼加、布吉納法索、薩爾瓦多、索羅門群島、吉里巴斯、尼加拉瓜、宏都拉斯及諾魯。其中2018年一年失去三個邦交國，2019年南太平洋兩個邦交國相繼轉向中共，顯示中共外交競爭已由個別國家，擴展至區域性布局。
中共外交壓力並不限於邦交國數量，更延伸至國際組織參與及非邦交國駐處名稱。台灣自2017年起未再獲邀以觀察員身分參與世界衛生大會，在國際民航組織等專業機構的參與亦受到限制。這種外交策略可視為結合邦交轉移、國際組織排除及外交代表權限制的多層次壓力，使台灣即使維持廣泛經貿關係，仍難以取得相應的正式國際地位。
三、賴清德政府時期：外交壓力由邦交爭奪轉向實質關係壓縮？
相較蔡英文政府八年間失去10個邦交國，賴清德自2024年5月就任至2026年11月期間，台灣正式邦交國仍維持12國。若僅以邦交國減少數量衡量，尚不能認定賴政府遭受的外交壓制比蔡政府更加嚴重。然而，外交壓力的形式值得注意，因為中共不必透過邦交國斷交，也可能限制台灣與非邦交國的實質合作。
巴紐事件正是重要案例。中共與巴紐早已建交，台灣原本僅維持經貿及技術合作代表處，如今連非正式關係亦面臨中斷。這意味著兩岸外交競爭的範圍，可能已從爭奪正式承認，進一步延伸至非正式代表機構的存續、名稱及活動權限。對台灣而言，這類壓力未必反映在邦交國統計，卻可能直接影響外交人員、技術團及民間交流的運作。
職是，比較蔡、賴兩政府的外交處境，不能僅計算斷交國家數量，還應觀察駐外機構是否遭到降格、國際組織參與是否受阻，以及實質合作能否持續。蔡政府時期的邦交國流失具有明確數量指標；賴政府面臨的巴紐事件則呈現非邦交關係受限的問題。兩者反映不同壓力形式，未來值得關注是若是台灣邦交國數目減少趨於緩和，但外部實質關係恐遭遇下降。
四、美國外交支持的實際效力：政治聲援與作用侷限性
美國長期宣稱支持台灣維持國際參與，然而其外交支持能否轉化為實際成果，始終存在落差。2018年巴拿馬、多明尼加及薩爾瓦多相繼與台灣斷交後，美國國務院曾召回駐三國大使返華府磋商，表達對其外交轉向的關切。這項措施具有政治警示作用，卻未使三國恢復與台灣的邦交關係，顯示美國外交施壓仍有其限制。
儘管美國國會通過《台北法案》，鼓勵行政部門支持台灣維繫邦交、拓展非正式關係及參與國際組織。然相關政策主要透過外交協調、政治聲援與制度性支持發揮作用，並不能保證其他國家維持與台灣的邦交。尤其世界衛生組織及國際民航組織等機構參與，涉及會員資格、政治協商與國際承認問題，美國即使支持台灣參與，也難以單方面改變既有制度安排。這顯示美國支持力度及影響力，在中共制約下其效果相當有限。
此次巴紐事件，美國國務院再次批評中共的外交壓力，但仍無法讓巴紐撤回關閉台灣駐處的決定。這說明美國的政治聲援與外交嚇阻，並不等同於實質阻止能力。然而，這不能因此認定美國支持毫無效果，其作用可能表現在提高中共外交施壓的政治成本、促進理念相近國家協調，以及協助台灣拓展其他非正式國際合作管道。
五、中共外交壓制是否適得其反？政治孤立與國際支持的矛盾
中共對台外交壓制具有雙重效果。從正式外交承認及國際組織參與觀察，中共確實取得不少成果，台灣邦交國由2016年的22國降至12國，參與若干國際組織的機會也受到限制。然而，從國際政治認同與非正式合作觀察，外交壓力未必能使台灣接受中共的政治主張，反而可能促使台灣深化與美國、日本及歐洲國家的實質關係。
例如，台灣2020年在索馬利蘭設立代表處，2021年在立陶宛設立以台灣為名的代表處，顯示正式邦交受限，並不代表所有國際合作管道都會同步萎縮。中共的外交壓力可能增加部分國家與台灣往來的政治成本，但也可能引起其他國家對外交自主及經濟脅迫的關注。
巴紐事件尤其反映外交競爭的經濟代價。台灣宣布停止採購巴紐現貨液化天然氣，不再簽訂新的現貨採購合約，並終止相關援助計畫。台外交部指出，台灣採購量約占巴紐天然氣出口總量三分之一，相關調整可能影響巴紐出口收入。中共外交壓制是否適得其反，必須區分政策目標。若目標是減少台灣正式邦交國及限制國際組織參與，已有可觀察的成果；若目標是促使台灣社會接受其政治主張，則外交孤立能否產生預期效果，仍存在高度不確定性。來自中共的外交壓力，甚至可能強化民進黨政府對外部干預的警戒，形成強化台灣政治認同與外交競爭相互強化的循環。
六、結論：外交孤立不等於政治整合
巴紐關閉台灣駐處，反映兩岸外交競爭已不再侷限於正式邦交國爭奪，而可能深入非邦交國的經貿、技術及代表機構運作。蔡英文政府時期的外交壓力主要呈現邦交國大量流失，賴清德政府則面臨維持非正式外交空間的新挑戰。兩者是否代表中國壓制力度進一步升高，應從正式邦交、實質關係及國際參與三個層面綜合評估。
更值得思考的是，外交競爭究竟能否轉化為兩岸政治關係的改善？中共可以透過經濟及政治影響力壓縮台灣的外交活動，卻未必能藉此改變台灣社會的政治認同。美國雖能提供外交支持，也難以完全抵銷中國在特定國家及國際組織中的影響力。
對台灣而言，未來外交政策既須維護國際參與權益，也應重視合作關係的實際效益與外交資源配置；對中共而言，外交孤立所取得的短期成果，是否有助於長期兩岸融合發展，同樣值得重新評估。對台灣的外交承認減少，不必然等於對中共政治認同的增加；換言之，當台灣的外交空間被持續壓縮，未必創造兩岸融合良好條件。顯然，在中共採取壓制性的對台政策趨勢下，也會深化民進黨政府採取反制措施，最終形成壓制及反制之惡性循環困境。
