徐君寶/翻轉教育與行動學習學會特約研究員
公民投票是直接民權的行使，原本立意就在對抗立法怠惰，即多數人民想要的政策法案，立法機關（國會／立法院）因爲黨派私利或不為人知的原因不願立法，公民可以透過連署、提案、說明會、投票，進行立法原則或全文立法的公民同意，迫使立法機關必須接受而完成立法程序，這是「公民創制權」。
另外則是「公民複決權」：對於立法機關及行政機關通過的立法或行政決策（含法規、命令）不同意，透過公民投票予以否決；被公民否決的法案、政策，自公民投票通過後立即失效。
公民投票是公民對抗國家機器的武器
從上述公民創制及複決兩權的行使，可以看出來，在民主社會，多數民眾為了對抗「國家機器」的專橫或壓迫，以公民投票方式做為維護民主政治「多數統治」的價值。
我國制定《公民投票法》（以下簡稱《公投法》）的淵源，在1945年憲法中就有條文規範。但受困於動員戡亂時期與實施戒嚴，其立法實行，一直沒有任何推動；後來因為統獨爭議，牽涉到國體特別是主權及領土的改變，若循過去既存的體制，無法突破，以致有民進黨立法委員如已過世的蔡同榮極力推動，蔡也因此被䁥稱為「蔡公投」；而1991年動員戡亂時期終止後，當時執政的國民黨籍立委也紛紛提出不同版本的公民投票法，這些法案草案名稱各異如有的叫《公民創制複決法》。最初有些版本的條文是想處理統獨問題，把國歌、國旗、國號及領土範圍，都列為可以被公民投票的事項。果真如此滋事體大，後來朝野達成理性共識，2003年公民投票法完成立法，第二條明列全國性公民投票限於法律、立法原則、重大政策；加上預算、租稅、薪俸及人事事項不得進行公民投票。這個公民投票標的前提限定是非常理性的，當時的國民黨及民進黨都有功勞。
公民投票案的提案人或機構仍需討論後修正
但是2003年的版本，其中不少條文，是國、民兩黨互有堅持、互有反對的，則是相當不理性及充滿政治算計的。第一，公民投票顧名思義應由公民連署及絕對多數同意或反對，用來制衡「國家機器」及維護「多數民主」的手段。但是2003年《公投法》允許屬於國家機器的「總統」可以提出「防禦性公投」，且不經連署審查逕自成案交付公投。結果2004年陳水扁就提出根本沒有急迫性的2個公投案，咸認他是為了連任想借公投提高投票率，以對其有利。事實上，總統有憲法上的「緊急命令權」，可以進行緊急國家威脅的防禦，何需再耗時去搞公投？多此一舉。
除了公民有公投提案權外，2003年《公投法》卻規範立法院也有提案權，這是不合邏輯的。公投的本意就是制衡國會（立法院），怎可以允許立法院利用公投去對抗多數民意？而民眾需要的法案，立法院本就應該去完成立法程序，何必透過立法院發動公投，通過後再去推動立法？簡直是「脫褲子放屁」多此一舉！
公投成案的連署、審議及通過門檻仍充滿爭議
第二，公民投票案的審查及通過，2003年的《公投法》規定由「公投審議委員會」審查通過與否，而審議委員由立法院佔有席次的政黨依席次比提薦委員人數就任；審議委員會後來因為具有高度政黨政治性性質，被民進黨聲請大法官解釋而在後來《公投法》修正廢除。「公投審議委員會」在法理上對公投案具有預防性違憲審查功能，其存廢、委員資格及產生程序，其實大有討論空間；但兩個主要政黨國、民兩黨，在廢除審議委員會上，罕見意見一致。但是廢掉公投審議會後，由中央選舉委員會審查，就沒有政治性嗎？不是更有利於執政的行政機關進行行政干預嗎？
此外，在公投案連署成案及是否通過的門檻，民進黨始終主張降低門檻；乍看之下，降低門檻是有利於強化直接民權的行使，但其實不合邏輯。要知公投的直接民權是為了對抗立法院，立法院的各政黨所獲選票總和，邏輯上就是絕對多數，要推翻立法院的絕對多數只有1/2 + 1的多數是不夠的，所以公投投票結果的門檻是需要特別多數如2/3、3/4或4/5；因此，至少也要50%的公民去投票，其中的50%加1票以上的票數，更大的民意下公投的創制複決才算通過。
但是在民進黨的呼籲、宣傳及強烈批判2003《公投法》是「鳥籠公投」後，國民黨也退卻而成就了2017年的修法，現行《公投法》修正成1/4去投票，同意票多於不同意票，公投案即通過，同時也大幅降低連署成案門檻。2017《公投法》雖然有利於直接民權的行使，但也有利於政治性操作報復及對抗，提高了政治發展動盪不安的頻率及可能性。
公投綁大選是朝野易位思考 回歸公民參與本意
第三，就是公投綁大選。2003 版《公投法》，當時國民黨是比較擔心民進黨利用公投案達成政治目的，對於公投綁大選其實是不得已答應的，因為黨內也有人思考國民黨在野（2000～2008），也可利用公投案催出自己的得票；因此當時通過的綁大選條文，是公投案成案後，併同1到6個月內的大選舉行，這就是「公投綁大選」。果然，後來2018年地方選舉一口氣有10個公投案，出現一邊還在投公投票，另一邊選舉票在開票的亂象，這才促成由民進黨主導的2019年修法公投與大選脫鈎，定兩年一次在8月的第4個星期六為公民投票日。公投與大選脱鈎後，公投案第17、18、19、20等4案：重啟核四、禁止萊豬進口、公投綁大選、三接遷離大潭藻礁，在2021年8月18日投票，皆未通過；投票率只有41.09%，國民黨認為是投票率太低的結果才沒有通過。
現下2025年已修正的版本，雖由藍白立委主導，但朝野並沒有為回歸公投綁大選的修正，出現激烈衝突而順利通過。顯示朝野在輪替執政，且歷經各種公投的爭議及亂象後，都意識到須回歸公民參與的本意。
不過，如上所述《公投法》的諸多條文，仍充滿極大爭議，亟需修正。台灣如果能在實施公民投票後，修正出一部更完善的公投法，為世界民主政治的直接民權行使，樹立典範的模式，世界才真正看得到台灣。
