魯云湘/政策與戰略研究員
日本與菲律賓日前宣布，將依據《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）啟動專屬經濟海域及大陸棚邊界劃界談判。對此，我國外交部表示肯定，認為日菲以和平協商及國際法途徑處理海事問題，符合我國一貫立場，並表達願在既有漁業協定基礎上，進一步與日菲探討共享海洋資源、海事安全及海洋永續發展等議題。
從國際法角度來看，兩國針對重疊海域主張展開協商，本就是《UNCLOS》所鼓勵的爭端處理方式。當專屬經濟海域或大陸棚主張發生重疊時，透過談判尋求公平解決方案，是避免區域摩擦升高的正常做法。因此，日菲啟動劃界談判本身並非問題。
真正值得關注的是，當外界將焦點放在國際法程序與區域合作時，往往忽略了一個更直接的問題：海域劃界，究竟會影響誰？
對許多人而言，專屬經濟海域只是地圖上的線條與法律名詞；但對長期在巴士海峽、巴林坦海峽作業的臺灣漁民來說，這從來不是抽象概念，而是維繫生計的傳統漁場。沿海國雖不在專屬經濟海域享有完整領土主權，卻對漁業資源、能源開發與其他經濟利用享有主權權利。任何海域管理權限、執法範圍或劃界安排的變動，都可能影響漁民作業空間，進而改變海洋資源的利用秩序。
這也讓人無法不想起2013年震驚全臺的廣大興28號事件。
當年，屏東琉球籍漁船廣大興28號在巴林坦海峽附近海域作業時，遭菲律賓公務船開火射擊，造成船長洪石成不幸身亡。事件發生後，臺菲雙方對案發海域的法律性質出現嚴重歧見。菲方主張其具有執法管轄權，我方則主張該海域位於雙方專屬經濟海域重疊區域內，不應以武力方式進行執法。
從國際海洋法角度看，廣大興28號事件凸顯的核心問題正是：當重疊海域的權利關係尚未透過制度妥善安排時，第一線承受風險的往往是漁民。《UNCLOS》第74條與第83條明確指出，在最終劃界完成前，各方應本於理解與合作精神，努力達成暫時安排，並避免採取危害或阻礙最終協議達成的行動。這項規範的精神，不是停止海洋利用，而是在劃界完成前透過制度安排降低衝突、維持秩序並保障合理權益。
事實上，臺灣並非沒有相關經驗。2013年臺日漁業協議及後續臺菲漁業執法合作機制，都是在主權爭議尚未解決的情況下，透過制度化安排降低海上衝突、維護漁民權益的具體案例。這些經驗顯示，即使劃界尚未完成，各方仍可依據國際法合作精神，建立兼顧秩序與生計的務實機制。
也因此，今日面對日菲啟動鄰近海域劃界談判，臺灣真正不能忽視的，不只是法律程序本身，而是相關安排未來是否會對傳統漁場、海上執法環境及海洋權益產生實質影響。雖然此次談判主要涉及臺灣東部外海，但海域管理權限與執法邊界的調整往往具有外溢效果。對長期往返東部外海、巴士海峽及巴林坦海峽作業的漁民而言，這些變化未必只是地圖上的線段移動，而可能是現實中的活動空間變化與風險增加。
更值得思考的是，外交部雖表達願在既有漁業協定基礎上與日菲探討相關議題，但「願意參與」與「能否進入機制」之間仍有距離。對中華民國而言，最棘手之處在於，我國對相關海域具有直接利害關係，卻往往難以參與正式劃界談判。在此情況下，如何透過功能性協商與既有合作平台，使臺灣不只是被告知結果的一方，而能在形成過程中讓自身權益被納入考量，才是真正關鍵的課題。
國際法提供解決爭端的框架，但不會自動替沉默者主張權益。海域劃界的目的，從來不只是畫出一條法律上的界線，更在於保障各方合理而真實存在的利益。當周邊國家積極推動海洋治理與區域合作之際，我們更不該忘記，那些長年在風浪之間討生活的漁民，才是海洋政策最直接的承受者，也是國家海洋權益最前線的實踐者。
廣大興28號留給臺灣的教訓，從來不只是一次外交風暴，而是一個至今仍未真正回答的問題：當國際法要求合作、周邊國家開始協商劃界之際，我國是否已準備好以更具體而有效的方式維護自身海洋權益與傳統漁場？如果答案仍然模糊，那麼被遺忘的恐怕不只是廣大興28號，而是那些長年在南方海域討生活的臺灣漁民，以及他們所代表的海洋權益與國家利益。
