蔡炫/台灣國際戰略學會副研究員
總統賴清德出訪非洲友邦史瓦帝尼行程卡關風波延燒，總統府國安高層表示，主要是因途經航線的3個國家臨時取消飛航許可，總統府第一時間也將矛頭指向對岸施壓，認為整起事件實為典型外交打擊，卻又難掩自身「戰略失準」的外訪布局。事實上，兩岸敵對氛圍下想要外交突破本就緣木求魚，民進黨高層卻又刻意去把訪問行程當作政治內宣的動員工具，才會逼出一場外交挫敗的惡果。
事實上，總體評價「賴總統出訪」可以檢驗出國安與外交體系的應對能力僅剩情緒價值，除了無視外部壓力之外，更在內部決策出現失靈、誤判、自傷，對比歷任總統出訪都能順利成行，此次賴政府顯得坐困愁城。外交部表示，任何手段都無法改變台灣與世界連結的決心；但若不從此次引以為鑑，恐怕將來還會層出不窮。第一、外交行程是否過度政治化而失焦，第二、外交執行的溝通應對是否失能，第三、國安體系的情報蒐整是否失靈。
賴清德上任後強調「價值外交」，致力在國際場域強化台灣的主體性，此次出訪史瓦帝尼在行前喊出「破除一中論述」，自然引起大陸的警惕，也讓非洲國家感到強烈政治訊號。事實上，若外交行動被高度政治化，此行自然帶有對抗意味，大陸採取反制措施也是可以預期。賴政府若刻意要打一場「外交聖戰」，是否也帶有「期望陸方出手」，以期達成大內宣的目的。如果確實如此，這場出訪恐怕並非真心祝賀史瓦帝尼國王登基慶典，而是打著「一中論述」的外交謀獨來激化兩岸關係。
當外交被當成政治工具，是讓國家整體國際信任與外交空間限縮，若是在友邦的公開慶典上，推動帶有台獨色彩的政治論述，勢必導致友邦國家陷入兩難。史瓦帝尼一方面需要維持與台灣友好關係，另外又得顧及非洲國家的壓力；而賴清德意圖把盟友推向「前線」的站隊策略，本質上是將謀獨風險給外部化，未來恐削弱友邦合作意願。
外交部長林佳龍作為決策核心的靈魂人物，卻在這次賴清德非洲行淪為配角，本次出訪受阻規劃包含變更航線、降落他國，甚至強行飛越等三套備案，最終依舊全面失效，顯示外交風險評估與應變機制似乎顯得粗糙。殊不知，外交行程涉及航權、過境、安全以及政治風險，沒有透過多層情資與預判機制掌握溝通，直到出發前夕才爆出對岸打壓，難掩敷衍交差的問題。
詭異的是，大陸的外交圍堵與施壓，從前總統陳水扁時期以來。就已經有挖光台灣邦交、堵光台灣國際空間、擠光台灣加入國際組織機會，這些早已成為耳熟能詳的「一貫手法」，外交體系理應建立對應模型，超前部署以及還須隨機應變。前總統蔡英文也曾兩度到訪史瓦帝尼，當時外交部並未出包，難怪外界質疑既是已知風險，為何還被阻撓。問題不單只是「遭到打壓」，而是「毫無防備」。這反映出外交部門在情報整合、風險預警與決策回饋機制上毫無出訪備案。
至於國安會秘書長吳釗燮的國安體系同樣難辭其咎，未能事先預判並放任外交風險，沒有調控在出訪前的行程宣傳，無視塞席爾、模里西斯、馬達加斯加等三國可能受制中國「一帶一路」，以致對方毫無預警取消我國元首專機的飛航許可。國安會沒有思考外交部事先暴露非洲政要公開歡迎賴總統到訪，可能迎來出訪航權風險，用大內宣的方式點名的國際政要，涵蓋波札那、中非共和國、剛果民主共和國等，還表示對方致函、致訊以及社群媒體貼文等方式表達歡迎，自行增添外交出訪受阻的風險，卻又公開檢討非洲三國臨時變卦。
吳釗燮在聲明中又點名了「理念相近」國家當中斡旋，表示基於外交默契且無法跟外界細說，但在第一時間都已啟動相關的因應和部署，卻不明說是否美國與日本居中協調，甚至爆出模里西斯一開始就沒批准任何許可。若連內外環節都無法掌控，所謂「高層外交布局」不僅只是空談，可能「非洲盟友共識」都是腦補，終究敗給高度政治化的外交秀。
賴清德出訪受阻，已暴露出整體外交決策的結構問題，起初戰略層面的政治化便種下敗因，再到外交備案的專業不足，甚至國安體系的運作失靈，三者共譜一場「內部失誤放大外部壓力」的大內宣。總統出訪過境受阻，或許不只遭受外在壓力，還有內部決策體系的錯判。賴政府若無法正視這些問題，那麼「價值外交」口號喊得震天價響，恐怕都難轉化為實質成果。畢竟，真正阻礙總統出訪的，是錯把外交當政治工具操弄。
