魯云湘/政策與戰略研究員
近期流傳一種說法，認為中國大陸新版《民用航空法》將於2026年7月1日施行，屆時日本航空公司飛越中國大陸領空將不再享有「免費通行」待遇，甚至可能面臨更嚴格的航線審查與營運限制，進而對日本航空業造成重大衝擊。然而，若回到法規文本與國際民航制度本身檢視，相關說法與事實存在相當程度落差。
首先需要注意的是，飛越他國領空從來不是航空公司的當然權利。依據1944年《芝加哥公約》所確立的國際民航基本原則，各國對其領空享有完全且排他的主權。因此，外國航空器進入或飛越他國領空，必須符合該國法律規定及相關國際協定安排。無論是美國、俄羅斯、日本或中國大陸，皆依循相同原則管理本國領空。
從中方法律發展來看，新版《民用航空法》雖將於2026年7月1日施行，但外國航空器飛越其領空須經批准的規定並非新設制度，而是長期存在於中國大陸民航管理體系之中。新版法律並未新增針對日本航空公司的特殊限制，也未見專門針對日本提高飛越門檻或調整收費標準的條文。
除領空管理外，航空公司經營國際航線還涉及航權安排。所謂航權，是指一國允許外國航空公司在特定航線上從事飛越、技術降落或客貨運輸等活動的權利。新版《民用航空法》第204條規定，中方依照與外國政府簽訂的協定或協議開放相關航權。換言之，國際航線的運作仍以既有雙邊或多邊航空協定為基礎，從已公開的新法條文來看，此次修法並未顯示中國大陸與日本之間既有航權安排發生變更。
值得進一步釐清的是，在國際民航制度中，飛越權與商業客貨運輸權雖同屬航權體系，但其法律性質與適用情境並不相同。日本航班飛越中國大陸領空前往歐洲，主要涉及《芝加哥公約》體系下的飛越權，也就是通常所稱的第一航權，其核心在於過境飛行而非商業客貨運輸。因此，相關安排主要受航空協定、飛航計畫核准及空域管理規範約束，與一般所稱的商業航權競爭有所不同。
再者，國際民航實務高度重視雙邊協定與互惠原則。中日兩國均為東亞重要航空市場，兩國航空公司在客運、貨運及空域使用等方面長期維持密切往來。因此，若將一般性的國內民航法修訂，直接解讀為針對特定國家的航空限制措施，恐怕過度簡化了國際民航體系的實際運作方式。
至於所謂「日本過去免費通過中國大陸領空，未來將開始收費」的說法，同樣與實際情況不符。
在國際民航實務中，航空公司飛越他國領空時，通常需支付相關飛航服務費用，包括航路費、導航服務費及空中交通管制費等。這些費用並非中國大陸獨有制度，而是全球民航運作的普遍做法。中方對外籍航空器飛越空域收取相關費用，亦早已是既有制度。長期以來，包括日本航空（JAL）與全日本空輸（ANA）在內的外籍航空公司，使用相關空域時即須依規定繳納航路費及相關飛航服務費。換言之，外籍航空公司使用中方空域並非過去免費、未來收費，而是相關收費機制早已存在於國際民航運作體系之中。
值得注意的是，新版《民用航空法》第261條規定，若有國家或地區在民用航空運輸及民用航空器製造領域對中國大陸採取歧視性禁止、限制或其他類似措施，中方得依實際情況採取相應措施。惟該條文屬於授權性規定，既未指向特定國家，也未規範具體措施內容，因此尚無法據此推論將直接影響日本航空公司現行營運模式。從法律性質而言，此類規定較接近涉外經貿或運輸法規中常見的對等處置條款，其主要功能在於保留政策工具與法律依據，而非直接構成對特定國家或企業的立即性制裁措施。
另一方面，俄烏衝突爆發後，由於俄羅斯對部分國家航空公司關閉領空，日本飛往歐洲的部分航線，確實增加了對中方空域的利用程度。在部分航線上，經中方空域仍可能具有飛行距離或燃油成本上的優勢，日本航空公司近年對中方空域的使用程度因而受到更多關注。這是近年國際航空市場的客觀變化。然而，航線調整與新版《民用航空法》之間並不存在直接因果關係，更無法據此推論新法生效後，日本航空業將面臨成本大幅上升或重大衝擊。
事實上，目前流傳的相關說法，多源自社群媒體對法條內容的自行解讀，再經轉傳與放大後形成特定敘事。部分評論進一步將原本已存在的飛越許可制度、航權制度、航路管理制度及飛航服務收費制度，誤認為是新版法律新增內容，進而得出「中國大陸將藉新法打擊日本航空業」的結論。然而，從已公開的新法條文來看，並無足夠證據支持這種說法。
討論國際航空事務時，區分法律事實與政治評論十分重要。中國大陸對其領空享有主權，並依法管理飛越航班，屬於各國普遍採行的做法；日本航空公司飛越中方領空，需遵守相關規定並支付航路費，也並非近期才出現的新制度。同樣地，中日之間的國際航線運作，仍建立在既有航空協定與航權安排基礎之上。若忽略這些制度背景，而將新版《民用航空法》解讀為針對日本航空業的新措施，容易造成社會對法規內容的誤解。
因此，就目前公開資訊而言，中國大陸新版《民用航空法》將於2026年7月1日施行，其其修訂內容涵蓋民航安全管理、無人駕駛航空器管理、低空空域發展及涉外航空事務等面向，並非專門針對日本航空業而設。從法條內容觀察，外國航空器飛越領空的批准制度、航路費收取機制以及國際航線的航權安排，均非此次修法新增內容。
對於任何法律修訂，社會固然可以關注其未來可能產生的影響，但相關討論仍應建立在法規文本與既有制度事實之上，而非將原有制度誤認為新措施。唯有如此，才能較為準確地理解新版《民用航空法》的實際意涵及其可能產生的影響。
