柳金財/佛光大學公共行政與國際事務學系副教授
最近台灣民意基金會公布民意調查，藍白在野黨主張恢復「公投綁大選」，獲 58% 民眾支持、僅 28% 反對，幾乎呈現兩倍差距。這項調查結果已有延續穩定趨勢，突顯民進黨在此議題上與藍白政黨及社會主流之鴻溝。形式看來公投綁大選，固然可降低行政成本，些微提高投票意願及參與率；然台灣公投議題往往與不同層級選舉相混淆，致政策形成與民意需求產生悖論及錯位。
檢視歷屆台灣選舉經驗，公投綁大選看似有利於提高投票率，但其實質影響效果有限，仍與議題屬性及單一或多元議題有關。公投議案綁地方大選，2018年計十案，2022年僅一案，前者發揮政治動員些微效果，但相對既往未綁公投其大選投票率並未顯著提高；後者難以發揮多政策領域重復交叉的政治集體動員效果，地方選舉投票率僅六成左右，為本世紀以來最低的地方選舉投票率。
換言之，公投綁大選並不必然提高地方選舉投票率，其實質效果非常有限，這取決於「選舉本身熱度」。事實上，2018 年公投案多達十案，但地方選舉投票率並沒有顯著上升。2018 九合一選舉結合十案公投，直轄市長投票率66.11%、縣市長約68.87%；與 2014年無公投綁大選相比，直轄市與縣市長投票率約67.59%。兩相對照2018年 的投票率只比 2014 年僅小幅增加 1～2%，沒有顯著差異。
2018年公投議案計八案通過，二案不通過，每一案投票率皆過半數投票率。2022年公投議案僅有十八歲公民權投票，雖是藍綠最大共識，投票率雖過半數，但同意票未達總投票人二分之一，印證單一議案較難以起到集體動員效果。2021年公投四議案、2025年單一議案皆與地方大選脫鉤，選民投票動機也下降，投票率未及二分之一，無一案通過。確實公投單獨舉行，投票率較為低迷。
公投綁大選對藍綠的影響效應與其政治盤算存在重大差異，既往經驗顯示形式上看公投綁大選利於國民黨，不利於民進黨。然而，實質恐非如此，這與公投議題隸屬中央或地方領域，及選舉是中央或地方層級如何配套有關。
首先，民眾傾向公投綁大選。若從長期趨勢觀察，台灣民眾對公投綁大選的態度始終呈現「穩定且強烈」的支持。此有三項結構性因素，程序便利與降低投票成本，一次投完對選民比較方便，不用經常陷入頻繁民眾動員及往返；台灣選舉次數密度高，每四年地方選舉，每四年選舉總統及立委，幾乎每兩年就有一次大選舉；公投時間與大選分離，幾乎每年進行往返投票所。
其次，提升投票率與議題正當性。公投綁大選可提高公投本身投票率，投票率最高則上升到七成；但若單獨舉行公投投票率，約在四成左右，若綁大選公投結果更具民意基礎且可能順利通過。2018 年公投綁大選十大議題投票率高達近七成，2021 年四大公投單獨舉行近四成投票率。從實務來說，公投綁大選確實提高政治參與率及投票率。
再者，公投綁大選提升議題討論空間。民眾普遍不信任政黨安排公投時間的動機，擔心公投單獨舉行時可能遭到「冷處理」。因此，認為公投結合大選的時間最為合適。例如國民黨支持者72% 贊成，民眾黨支持者82% 贊成，中間選民56% 贊成；即使是民進黨支持者也有 39% 贊成。
公投綁大選可提高公投議題在選舉政治市場中公開討論機會，降低個別政黨操弄空間。公投綁大選並非專屬藍營論述，其傳統甚至是民進黨的主流論述，現在已成為跨政黨、跨世代、跨階層及跨性別的主流民意共識。已獲年輕世代壓倒性支持，反對者逐年降低。從台灣民意基金會調查顯示，20 至 24 歲支持度達 79%，25 至 34 歲亦有 75%，約四分之三。顯示年輕人對公投綁大選具高度支持度，這不僅是因其帶來便利性、參與度高及透明化；同時，教育程度越高，支持度越高，大學以上支持率達 65%。
最後，公投綁大選有其優點與缺點。就優點而言，降低行政成本，可節省數十億的選務與行政費用。提升公投本身投票率，避免公投由少數人主導結果，反映更真實的民意。防止政治冷處理，政黨難以透過單獨公投刻意降低民眾參與，增進公民參與，促進選民積極了解議題，公開進行政策辯論。
然就缺點而論，多元議題易被模糊化，尤其是選舉資訊四處充斥，公投內容被選戰口水淹沒。政黨操作更激化，公投變成選舉「附帶戰場」，司法、能源、兩岸等議題失去理性討論空間。選務壓力變大，2018 年曾出現投票排隊與開票延宕現象。
從民主程序、成本與民意角度來看，支持者的制度論點更具普遍性。然公投綁大選的辯論，不應陷入對藍綠白那一黨有利政治利益思考，此並非良善理性制度設計。公投與大選關聯不應停留在「綁」或「不綁」的二元對立。
而是應以議題屬性分級，重新設計公投與選舉配套，是消弭制度扭曲的核心。
最佳制度倡議及設計應是中央性公投議題綁中央層級大選，地方公性公投綁地方層級選舉。據議題屬性分類，中央公投議題涉及全國政策，如能源、食安、教育、外交、兩岸、國防、憲政體制，應綁總統及立委選舉。至於地方公投議題涉及地方建設、社會服務、交通、環保、自治條例等，理應綁縣市長及議員選舉。如此同一層級選舉與相關議題相捆綁，始能聚焦選舉民意及政策議題辯論。
※以上言論不代表梅花媒體集團立場※
